Primera aproximación a la cuestión agraria en Colombia

En cuanto a lo que a cuestión Agraria se refiere, es muy conocido el hecho de que la región hispanoamericana se caracteriza por una extrema desigualdad en el acceso a la tierra agrícola (Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola, 1965; Berry, 2002). Dicha desigualdad hunde sus raíces en el modelo de señoríos o de hacienda propio de la España medieval, la cual se caracterizaba por una muy rigorosa jerarquización social, auspiciada por una burocracia bastante compleja y un régimen social de creencias religiosas católicas. Una jerarquización en la que básicamente confluían dos clases sociales: señores y campesinoS (Valencia, 2011; Valencia y Mariño, 2014). De dicha confluencia se desprendendían tres tipos de tenencia de la tierra, que son, el señorial, el campesino y las tierras comunales (Chonchol, 1996). En un primer momento, la hacienda en la región estuvo relacionada con los grandes complejos mineros, por lo cual los campesinos no eran otra cosa más que una unidad de producción, la cual, desde luego, propició que fueran víctimas de un genocidio brutal de tintes laborales (Cardozo, 2005). Mucho más adelante, con el proceso de independencia, la tierra adquirió durante un tiempo una categorización de “botín de guerra”, es decir, los grandes caudillos, y en general la clase social que pretendía crear un régimen republicano autónomo, vieron en los procesos de configuración de nación una forma de tomar grandes cantidades de tierra, considerándose ellos mismos los sucesores de los señores hacendados para poder estar, por tanto, en lo más alto del orden social. En otras palabras, la tierra siempre ha jugado un papel fundamental en cuanto a lo que hegemonía social y desigualdad se refiere en Hispanoamérica.

En muchos países latinoamericanos, ya consolidado el orden republicano que perpetuó el sistema de señoríos, se intentó en varias oportunidades, con mayor o menor éxito, establecer reformas agrarias de fondo. Sin embargo, para el caso de Colombia bien nos dice Albert Berry que si alguno de esos esfuerzos hubiera logrado mejorar la distribución de la propiedad de la tierra por tamaños o clarificado los derechos a la misma de forma positiva, la desdichada situación actual de Colombia habría sido bastante diferente (Berry, 1999). Desde un punto de vista anclado en los derechos humanos, dicha situación ha redundado en que los campesinos, como pertenecientes a la parte cultural-productiva subordinada, hayan padecido la ausencia o por lo menos una disminución bastante notable y aguda en cuanto a lo que se refiere a algunos derechos básicos relacionados con la cuestión agraria. Entre dichos derechos encontramos el derecho a contar con medios de producción agropecuaria, lo cual encierra en sí mismo otros derechos como el derecho a la información sobre insumos, el derecho a contar con material genético o el derecho de recibir asistencia técnica. También cabe mencionar el derecho a acceder a un sistema judicial o el derecho a acceder a fuentes de financiamiento (Defensoría del Pueblo de Colombia, 2015). Y aunque dichos derechos se contemplan un poco en la constitución de 1991 como veremos más adelante, lo cierto es que los artículos constitucionales que hablan en concreto sobre dichos derechos (64, 65 y 66) y muchas leyes que han venido después, además de quedarse cortos, profieren mucha vaguedad en cuanto a los trámites y puesta en marcha efectiva de dichos derechos.

Por otra parte, como bien menciona la autora Olga Lucía Méndez (2011) que si bien es cierto que los campesinos se adaptan a las posibilidades brindadas por el capitalismo y las continuas transformaciones del sistema, ellos no dejan “de producir y usar la energía de la materia viva por medio del trabajo humano y la reproducción de la unidad domestica de trabajo y consumo” (Méndez, 2011. 62). Es decir, la fuerza de trabajo campesino es susceptible de ser explotada de forma inmisericorde, más aún cuando se borra la frontera entre el trabajo agrario como tal y el trabajo de subsistencia, y cuando los grandes hacendados son quienes controlan las condiciones de producción agrícola, ya que una de las constantes latinoamericanas es que la tierra, socialmente hablando, es una mezcla compleja de motivaciones de índole económico, deseos de poder político y prestigio (Chonchol, 1996). De esa forma, si tenemos en cuenta lo que de manera breve se ha expuesto hasta este punto, bien podemos decir que en la historia de los países de la región, una constante básica ha sido la necesidad imperiosa de establecer reformas agrarias que den un vuelco a tales relaciones estructurales e institucionales de poder.

En lo que a ello respecta, en el presente texto se presentará brevemente tres momentos claves en los cuales las fuerzas sociales y/o políticas estuvieron cerca de una reforma agraria de fondo o que por lo menos se le intentó dar cierta prevalencia a lo agrario desde un marco jurídico y normativo que pretendía, a su vez, ciertas transformaciones sociales[1]. Dichos momentos son: La Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961 durante el gobierno de Alberto Lleras Camargo y la Constitución de 1991.

1. La cuestión agraria y la Ley 200 de 1936

La dinámica económica durante más del setenta por ciento del siglo XX en Colombia se caracterizó por la exportación del café, con lo cual se logró cierta articulación con el mercado mundial (lo que en economía es denominado “el sector externo”), pero se padeció el problema de las fluctuaciones del precio típico de todo sistema monoexportador, mientras que, por otra parte, dicha dinámica se caracterizó también por la consolidación de la industria (Rodríguez, 1996), principalmente mediante el modelo de sustitución de importaciones. Con dicho contexto económico inicia en Colombia en  1934 el primer mandato del presidente Alfonso López Pumarejo, segundo presidente liberal, y segundo presidente no conservador del siglo xx en nuestro país. Su programa de gobierno se denominó Revolución en Marcha en cuanto que Pumarejo pretendía modernizar el país y acelerar el desarrollo de tipo industrial-capitalista, mientras que el lema por el cual se le recuerda, cabe decir, es: “el deber de un hombre de Estado es efectuar, por medios pacíficos y constitucionales, todo lo que haría una revolución por medios violentos”. Y en ese contexto, mucho más específico, se lleva a cabo la reforma constitucional de 1936 a la constitución de la República de Colombia de 1886 redactada por Miguel Antonio Caro. Una reforma con la cual, de acuerdo con Sandra Botero (2006), se pasó en nuestro país a un modelo de Estado interventor en el cual las políticas sociales pasaron a ser un elemento primordial en la misma configuración de los estados nacionales.

La autora Sandra Botero (2006), nos dice que el texto final de la reforma de 1936, de 35 artículos en total, “modificó disposiciones constitucionales sobre diversos temas: límites geográficos, división territorial, funcionamiento del Congreso, régimen de propiedad privada, ciudadanía y educación, entre otros” (Botero, 2006: 88). Pero más allá de la reforma, también hubo otras acciones en materia agraria, educativa y tributaria, y una de esas acciones fue la Ley 200 de 1936. La reforma en sí, atacó el régimen de propiedad territorial imperante en aquel entonces, por ejemplo, se dispuso que los predios no explotados o incultos regresaran al control del Estado tras 10 años, a partir de la promulgación de la ley, si durante ese tiempo no eran cultivados debidamente, desde luego. También se abría la posibilidad de que terrenos dados en arriendo pasaran a ser propiedad del inquilino. Como se puede apreciar, la Ley 200 de 1936 se centra en la cuestión de la propiedad de la tierra, de ahí que  Dorner dijera en su momento que “toda reforma agraria consiste fundamentalmente en una serie de cambios sustanciales y deliberados en el régimen de tenencia de la tierra, o sea, en la propiedad y control de los recursos de tierra y agua (Dorner, 1972).

Al respecto, recordemos que Solon Barraclough (1968) nos dice lo siguiente.

Tenencia de la tierra significa las relaciones legales o tradicionales entre las personas que ejercen derechos sobre el uso de la tierra. El término se utiliza en un sentido amplio para incluir los derechos de todos aquellos que mantienen algún interés en la tierra, tales como propietarios, ocupantes, trabajadores agrícolas, y personas e instituciones que prestan dinero a los agricultores, e incluye también la división de derechos entre la sociedad y las personas individualmente” [Barraclough, 1968].

De esa forma, dentro del modelo de Estado interventor que mencionamos líneas atrás la Ley 200 de 1936, atribuyó a la propiedad una función social que obligaba a explotar las tierras so pena de extinción de dominio (Albán, 2011). No obstante, los grupos conservadores del país se opusieron de múltiples formas a la reformar de Pumarejo siendo una de ellas la creación de la Asociación Patriótica Económica Nacional (APEN). Una asociación que estuvo conformada por terratenientes, industriales y banqueros y cuyo principal órgano de expresión fue el periódico La Razón. Además de dicha oposición, otro aspecto que impidió que la reforma pudiera concretarse de forma debida, fue la misma debilidad jurídico-política e institucional del país. De acuerdo con Álvaro Albán, con el paso del tiempo:

Dicha debilidad propició la concentración de la propiedad de la tierra e incentivó la expansión de la superficie agrícola dedicada a la ganadería extensiva en detrimento de la producción de alimentos, y en los últimos tiempos la proliferación de grandes plantaciones que absorben poca mano de obra. Los grupos ligados a este tipo de actividades concentran enorme poder e impulsan iniciativas de política que favorecen sus intereses en desmedro de los intereses colectivos, y de paso es muy baja su contribución al fisco nacional y local (Albán, 2011: 340).

La cuestión agraria y el gobierno y la Ley 135 de 1961 durante el gobierno de Lleras Camargo

Alberto Lleras Camargo fue el primer presidente durante el denominado Frente Nacional, más exactamente entre los años de 1958 a 1962. Para dar solución a varios de los problemas que por aquel entonces tenía el campo, Lleras Camargo dio paso a la Ley 135 de 1961, con la cual se creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA). De acuerdo con Laura Elena Salas y Ángela Patricia Zorro Medina (2013) el objetivo de la reforma consistía en aumentar la productividad agrícola, a través de mecanismos varios que permitieran aumentar incentivos al uso efectivo de la tierra, tales como la asistencia técnica y financiera para el establecimiento de los cultivadores en las tierras entregadas, además de una política de expropiación semejante a la reforma de 1936, con la cual se pudieran aprovechar de mejor manera las tierras. No obstante nos dice Laura Elena Salas y Ángela Patricia Zorro Medina (2013) que en el año de 1973, bajo el Pacto de Chicoral, establecido precisamente por grandes latifundistas para evitar una reforma agraria, la reforma llegó a su fin, y se inició una nueva era de fomento en la colonización de la tierra colombiana. “Esta nueva tendencia obstaculizó los procesos de expropiación que el INCORA llevaba a cabo con fines redistributivos” (Salas y Zorro, 2013: 205). De ese modo:

La política agraria se alejó de la ideología que buscaba la redistribución de la tierra, bajo la premisa de la necesidad de concentrar la tierra en las manos de grandes terratenientes con la maquinaria necesaria para hacer de los predios una fuente de mayor productividad de la economía del país (Salas y Zorro, 2013: 205).

En esta ley de reforma nuevamente  se considera el tema de la propiedad de la tierra como un punto clave de ahí que el mismo Artículo primero de la reforma mencione:

ARTICULO 1º. Inspirada en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social, esta Ley tiene por objeto: Primero. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierra a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal… (Ley 135 de 1961).

Sin embargo, la reforma era un proyecto de ley mucho más amplio, en el cual se establecía que muchas condiciones estructurales mediaban en torno a lo que se refería al campo y a la cuestión agrícola, así tenemos que algunas de las funciones del INCORA (establecidas en el Artículo tercero de la Ley 135 de 1961), eran, por ejemplo, “promover y auxiliar o ejecutar directamente la construcción de las vías para dar fácil acceso a las regiones de colonización, parcelación o concentraciones parcelarias”, o “promover y auxiliar o ejecutar directamente labores de recuperación de tierras, reforestación, avenamiento y regadíos en las regiones de colonización, parcelación o concentraciones parcelarias”. Cabe anotar que las luchas campesinas hasta el momento estuvieron bastante enfocadas hacia la capitalización y la mejora estructural agrícola, y precisamente era eso lo que se intentaba establecer en las reformas que no pudieron llevarse a cabo con efectividad por la ya mencionada debilidad jurídico-institucional y la oposición de los grandes latifundistas. Por ello mismo Tatiana Roa Avendaño (2009) nos llama la atención sobre el hecho de que “lo cierto es que el programa del campesinado colombiano nunca incluyó dentro de sus repertorios de contienda la reivindicación de la inalienabilidad ni la propiedad colectiva o comunal de la tierra y mucho menos la nacionalización” (Roa, 2009).

Años más adelante Carlos lleras Restrepo fue presiente, más concretamente entre los años de 1966 a 1970. Lleras Restrepo llamó a su gobierno e de la Transformación social. En cuestiones políticas cabe mencionar que durante este periodo se restableció relaciones con la Unión Soviética, suspendidas desde 1948 tras el Bogotazo. Cabe decir que uno de los lemas de dicho presidente era: “más que un país de peones, Colombia debe ser un país de propietarios”. En 1967, bajo dichos auspicios se creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), con el fin de darle un mayor soporte institucional al INCORA, no obstante, como ya se mencionó líneas atrás, la oposición a la reforma finalmente terminó por desviar el curso de acción.

La cuestión agraria y la constitución de 1991

De acuerdo con Laura Elena Salas y Ángela Patricia Zorro Medina (2013), con el cambio constitucional de 1991 el Estado colombiano reconoció la importancia de proteger derechos de índole económica y social, con lo cual se abrió un nuevo esquema de reforma agraria que, siguiendo la continuidad de un afán modernizador y capitalista de tipo industrial, se enfocaba en el mercado. A este respecto se destacan los artículos 60, 64 y 5 de la Carta Constitucional. De ese modo, en el imaginario de las luchas populares, los derechos empezaron a ser un mecanismo de lucha contrahegemónica y de reivindicación en cuanto a lo que a cuestión agraria se refiere. En otras palabras a raíz del cambio estructural de la constitución de 1991 las luchas campesinas “dejaron de limitarse a las luchas tradicionales por la tierra y las políticas agrícolas, y se expandieron a las luchas por la reivindicación de los derechos humanos y el cubrimiento de los DESC” (Salas y Zorro, 2013: 206). En el Artículo 64 de la Carta Constitucional encontramos, por ejemplo, lo siguiente.

Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (Artículo 64, Constitución de la República de Colombia).

Sin embargo, hay que tener en cuenta que como  bien afirma Maurice Hauriou (1927) ninguna institución política, y entre ellas la institución constitucional, tiene por sí sola la virtud de realizar el justo equilibrio entre el poder, el orden y la libertad, puesto que la forma y las directrices en sí mismas que adopte la institución constitucional es menos importante que las creencias y las culturas políticas en el plano fáctico de un entorno social dado (Valadés, 2006).  Por ello mismo no es de extrañar que el plano normativo quede rezagado como mera abstracción jurídica mientras las desigualdades, en el plano agrario, aun con la nueva funcionalidad de derechos que le brinda la constitución de 1991 al tema de tierras y al campesinado, sigan aumentando. Y cabe mencionar que la estructura cultural y social que no deja de perpetuarse con sus diferentes modos de expresión es la ya mencionada en el primer apartado de este texto, de la jerarquización social entre el señorío y los campesinos. Debido a ello, los campesinos encabezan desde los años noventa muchas movilizaciones sociales, aunque ello también es un factor para afirmar que, a raíz de los cambios constitucionales y de los derechos como instrumento de lucha, la población campesina recobró importancia en el marco del movimiento social del país debido a las multitudinarias marchas campesinas realizadas a los largo de dicha década. De ahí que no sea raro afirmar que.

…la realidad es que en términos de equivalencia jurídica en cuanto a la relación entre las disposiciones legales y el efectivo cumplimiento de la ley en el país, se corre el riesgo, como pasa en la mayoría de las problemáticas que caracterizan a Colombia, que el embate termine con una excelente doctrina jurídica para los doctrinarios y una mala o perversa fórmula de la ley para los desterrados (Gutiérrez, 164).

Para finalizar, cabe decir, que la inclinación de la cuestión agraria hacia el mercado a través de la constitución de 1991 y la primacía del mercado en cuestión agraria, redundó en el debilitamiento del agro y de la misma situación campesina. El mismo INCORA se vio debilitado ya que con la liberalización de los productos agrícolas perdió muchas fuentes de financiamiento. El peor año agrícola en Colombia, por ejemplo, fe el de 1992, cuando el producto agrícola cayó un 12, 6 %. Como conclusión parcial, or tanto, a todo lo anteriormente descrito, bien se puede decir que la cuestión agraria en Colombia no operó de forma articuladora, mientras que a pesar del gran avance en materia de derechos de la constitución de 1991, con la misma Carta Constitucional se estableció el mecanismo de mercado de tierras como sustituto neoliberal a una reforma agraria de tintes efectivos (Roa, 2009). Recordemos que como bien afirma Aura Patricia Bolívar Jaime:

La persistencia de la concentración de la tierra, la desigualdad, la extrema pobreza y en general la sistemática negación de los derechos de la población rural, constituyen factores que impiden la dignificación de esta población y la construcción de una paz estable y duradera (Bolívar, 2016).

Bibliografía:

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Bolívar Jaime, A. (2016). Reforma Rural Integral: Una promesa de la Constitución de 1991. Revista Semana: http://www.semana.com/opinion/articulo/aura-patricia-bolivar-jaime-reforma-rural-integral-una-promesa-de-la-constitucion-de-1991/491793

Botero, S. (2006). La reforma constitucional de 1936, el estado y las políticas sociales en Colombia. Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura No. 33, 2006, pp. 85-109.

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Chonchol, J. (1996). Sistemas agrarios en América Latina. En J. D. Vargas (Ed.), Proceso agrario en Bolivia y en América Latina. La Paz: Plural.

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Dorner, P. (1972). Reforma agraria y desarrollo económico. Madrid: Alianza Universidad.

Gutiérrez Ossa, J. (2014). Costos sociales de transacción de la ley  de restitución de tierras en Colombia: Un país sin reforma agraria. Jurídicas CUC 10(1): 157-196, 2014.

Hauriou, M. (1927). Principios de Derecho público y constitucional. Madrid: Reux.

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Roa Avendaño, T. (29 de octubre de 2009). La cuestión agraria en Colombia. En: Prensa Rural: http://www.prensarural.org/spip/spip.php?article3153

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Salas Noguera, L. y Zorro Medina, A. (2013). Las reformas agrarias en Colombia: la lucha campesina en el marco del desplazamiento forzoso.

Valadés, D. (2006). El control del poder. México: Editorial Porrúa.

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Valencia Toro, M, y Mariño Arévalo, A. (2014). La empresa agroindustrial colombiana: un análisis de relaciones de poder y configuración de la apropiación de factores productivos. Equidad y desarrollo, n, 22.

[1] En la actualidad, desde una perspectiva anclada en lo normativo, encontramos, en cuanto a lo que al tema agrario se refiere, la Ley 160 de 1994, mediante la cual se creó el Sistema Nacional de reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, así como el Decreto 1071 de 2015 Reglamentario del Sector Administrativo, Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

-Gian Carlo Paredes y Miguel Ángel Guerrero