Inderogabilidad general de los reglamentos

1.Consideraciones generales

Los efectos generales de las normas jurídicas en cuanto a la exigencia de aplicación por parte de las Administraciones públicas tiene su reflejo en el principio de la Inderogabilidad Singular de los reglamentos. Está, en la actualidad, recogido, en el artículo 37.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone lo siguiente

Artículo 37. Inderogabilidad singular.

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

Regla que parte de la distinción en función de la naturaleza de la actividad de la Administración (acto administrativo vs. reglamento), obligando a que cuando se dicte un acto se aplique un reglamento que está en vigor, incluso si la autoridad que ha dictado el reglamento es inferior que la que emite el acto administrativo, en el que han de verse incluidas las circulares internas aprobadas por la Administración. 

Prevalece, pues, la naturaleza de la actuación sobre el nivel jerárquico de la autoridad, de tal manera que el que puede lo más (dictar y derogar un reglamento) no puede lo menos (inaplicarlo para un caso concreto). 

Es, como parece notorio, una consecuencia del principio de legalidad de la Administración y de la igualdad entre los ciudadanos en la aplicación del ordenamiento jurídico. Como señaló García de Enterría, ante un supuesto en el que no exista deseo de aplicar un precepto reglamentario “la Administración puede derogar o modificar un Reglamento por vía general en virtud de su potestad reglamentaria, que es una potestad formal, pero no puede decidir en casos concretos en contra de la prescripción general de un Reglamento porque no tiene potestad para ello, porque la potestad de actuar en la materia de que se trate se la ha atribuido el propio Reglamento en los términos estrictos que de sus preceptos se derivan, y el ir en contra de estos límites implicaría claramente una actuación ilegal”. Una regla lógica.

2. Inderogabilidad singular, discriminación y reducción de la generalidad de la norma

La regla contenida en el artículo 37.1 no prohibe la discriminación entre los supuestos de hecho que se recogen en la norma reglamentaria; lo que prohibe es la discriminación en la aplicación del reglamento. De hecho, tal como se señaló en la STS de 9 de enero de 1998, cuyas conclusiones, aunque referidas al artículo 52.2  de la Ley 30/1992 sigue siendo aplicable en la actualidad: “…ciñe su ámbito de aplicación a las resoluciones administrativas de carácter particular, esto es, a los actos o decisiones administrativas dictadas por un órgano de la Administración para un supuesto específico y singular, pero no es aplicable a las disposiciones de carácter general o normas reglamentarias…”

Son por tanto, supuestos distintos, y, en su caso, lo que habría que valorar es si la diferencia que hay en la propia norma reglamentaria cumple con los requisitos constitucionales para discriminar entre soluciones que pudieran entenderse como similares. De hecho, en ocasiones, las propias normas prevén supuestos en los que se permite la excepcionalidad en una inaplicación concreta de las normas reglamentarias, como ocurre paradigmáticamente con la autorización de las obras en contra del Planeamiento Urbanístico por razones de urgencia y excepcional interés público. O incluso, las propias dispensas. Son supuestos en los que hará falta una justificación especialmente intensa para justificar el tratamiento especial que se contiene o la aplicación de la situación de excepcionalidad, para eliminar cualquier atisbo de arbitrariedad y de inclusión consiguiente en el régimen del artículo 52.

De hecho, en la actualidad, nos estamos encontrando ante otro fenómeno que resta importancia a la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos y que está vinculado a los cambios en el funcionamiento administrativo en el contexto de la globalización económica. En efecto se puede apreciar como la globalización ha acentuado la dirección de reducción de la generalidad de las normas y el progreso a lo que se podría definir como neofeudalización del ordenamiento. Tomando las palabras de Faría,  “las instituciones jurídicas forjadas por el fenómeno de la globalización aparentan seguir la línea de un retorno al derecho personal anterior al derecho territorial consolidado con la Revolución francesa. Sólo que es un derecho personal basado no en el nacimiento, en la etnia, en la nobleza, en la religión o en ocupación de sus sujetos, sino en los intereses y, sobre todo, en la voluntad de los actores políticos y económicos con mayor poder de articulación, movilización, confrontación, veto, negociación, decisión con respecto a inversiones y capacidad de generación tanto de empleo como de ingresos”. Se trata, por lo demás de una realidad muy potenciada por el fenómeno desregulador, que afecta a todos sus ámbitos, aunque con particular empeño al ordenamiento administrativo. 

La consecuencia de todo ello parece clara: cada operador que participe del proceso de globalización obtendrá un Derecho administrativo particular. Es la propia imprecisión de la norma, o los mecanismos de huida que proporcionan las disposiciones lo que hacen que el proceso de concreción sea equivalente a una negociación entre dos sujetos de los que ambos obtienen ventajas. Los últimos cambios en la legislación del procedimiento administrativo han ido en esta dirección, mediante la introducción de la terminación convencional como un modo de concluir el procedimiento administrativo. 

Planteadas así las cosas, desde el funcionamiento administrativo no es que se elimine la regla de la inderogabilidad singular del reglamento tal como está recogida en el art. 37 de la Ley 30/2015, del Procedimiento Administrativo Común, sino que la norma reglamentaria es tan dúctil que permite una aplicación a la carta del Derecho en función de la capacidad de negociación de cada uno de los operadores.

3. Efectos del incumplimiento

El artículo 52.2 de la Ley 30/1992 no preveía las consecuencias del incumplimiento de la regla y, en consecuencia, habían de aplicarse las reglas generales que están recogidas en los artículos 62 y siguientes de la misma. Esta ausencia de efectos contrastaba con lo que tradicionalmente se había venido considerando en sectores específicos, como el Derecho tributario o incluso el Derecho urbanístico, que las había considerado como actos nulos de pleno derecho.

El artículo  37.2 ahora  recoge que la sanción por el incumplimiento de la regla de la inderogabilidad singular supone que el acto es nulo de pleno derecho. Coincido con Rodríguez de Santiago en la perplejidad de que conduzca necesariamente a la nulidad de pleno derecho, cuando no es más que un motivo de ilegalidad cuya cualificación como nulidad debería venir por la aplicación de las reglas generales del artículo 47 de la Ley. Posiblemente sea consecuencia de los defectos generales de la ley, a los que hice referencia en otro lugar, y a la necesidad, casi fisiológica, de ser poco innovativa. 

En efecto, con esta sanción se está siguiendo, de forma nítida, el contenido del antiguo artículo 23.4 de la Ley del Gobierno de 1997, que disponía que “son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”.

En fin, un aspecto más que habrá que modificar en algún momento.