Sentencia TC Caso Scotiabank (09-11-2021) EXP. N.° 00222-2017-PA/TC: Proceso contencioso administrativo resultó la vía idónea, y no existe afectación al plazo razonable

Con Fecha 15 de noviembre de 2013, #Scotiabank Perú S.A.A. interpone demanda de amparo en contra de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (en adelante, #Sunat ) y el #TribunalFiscal (Ministerio de Economía y Finanzas). 

Solicita lo siguiente: 

i) Como primera pretensión autónoma, que se ordene a la Sunat abstenerse de liquidar y requerir a la parte demandante el pago de intereses moratorios devengados durante los siguientes periodos: - Desde el inicio del séptimo mes contado a partir de la fecha de ingreso al Tribunal Fiscal del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Intendencia 015-4-11940, hasta la fecha en la que se expidió la Resolución 07517-1-2003 que resolvió dicho recurso por primera vez, es decir, el 30 de diciembre de 2003, y - Desde la fecha en que los actuados fueron devueltos por el Tribunal Fiscal a la Sunat (30 de diciembre de 2003), hasta el 31 de marzo de 2007, fecha en la que se produjo un importante cambio normativo en materia de cómputo de intereses.

ii) Como segunda pretensión autónoma, que se inaplique al caso concreto el artículo 33 del Código Tributario y, en consecuencia, se disponga la suspensión del cobro de intereses moratorios tanto durante la etapa de reclamación ante la Sunat como durante la etapa de apelación ante el Tribunal Fiscal, es decir, desde el 1 de abril de 2007 hasta el 11 de noviembre de 2013.

iii) Como pretensión subordinada en caso de no ampararse las dos primeras pretensiones autónomas, se ordene a Sunat abstenerse de liquidar y requerir a la parte demandante el pago de intereses moratorios devengados desde la fecha de inicio del procedimiento administrativo (23 de diciembre de 1999) hasta el 11 de noviembre de 2013.

iv) Como tercera pretensión autónoma, que se ordene a Sunat que, al liquidar y requerir el pago de intereses moratorios a la parte recurrente, se abstenga de capitalizar intereses por el periodo en el cual estuvo vigente el artículo 33 del Código Tributario, es decir hasta el 24 de diciembre de 2006.

v) Como cuarta pretensión autónoma, que se ordene a la Sunat abstenerse de liquidar y requerir a la demandante el pago de intereses moratorios devengados desde la interposición de demanda de amparo hasta la fecha en que se expida un fallo definitivo con calidad de cosa juzgada.

Manifiesta que, mediante las Resoluciones de Determinación 012-03-0000408 y 012-03-0000409, la Sunat concluyó que no le correspondía acceder al crédito fiscal por sus adquisiciones y ventas locales de oro durante los ejercicios fiscales correspondientes a los años 1997 y 1998 por tratarse, supuestamente, de operaciones no reales. Refiere que la administración tributaria ha concluido que la entidad bancaria, ahora demandante, ha efectuado operaciones no reales consistentes en compras falsas de oro, tras considerar que era imposible que esta haya vendido la cantidad de oro que declaró por exceder la producción de oro de los lavaderos artesanales que ingresaron al circuito formal (fojas 254).

Ante esta situación, la recurrente interpuso recurso de reclamación, que fue declarado improcedente por la Sunat mediante la Resolución de Intendencia 11940, de fecha 18 de julio de 2000. Esta fue apelada y mediante Resolución 07517-1-2003, de fecha 30 de diciembre de 2003, el Tribunal Fiscal resolvió confirmar la resolución apelada en el extremo del cálculo de la proporcionalidad del crédito fiscal, pero la declaró nula en cuanto a lo demás que contiene y, en consecuencia, ordenó a la Sunat emitir un nuevo pronunciamiento.

Sostiene que recién mediante Resolución de Intendencia 0150150001042, que le fue notificada el 20 de diciembre de 2011, la Sunat dio cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Fiscal. Allí se declaró infundado su recurso de reclamación, confirmando así las acotaciones efectuadas mediante las resoluciones de determinación. En consecuencia, interpuso un nuevo recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Fiscal mediante Resolución 14935-5-2013, de fecha 24 de setiembre de 2013, confirmando la resolución apelada en todos sus extremos y desestimando su pedido de suspensión de intereses moratorios.

La parte recurrente sostiene que el proceso contencioso-tributario tuvo una duración aproximada de catorce años debido a cuestiones imputables exclusivamente a la administración, lo que ha generado que la deuda se incremente en un 890%. Ello afecta, según señala, sus derechos al plazo razonable, a la igualdad ante la ley en materia tributaria, a la propiedad (infracción del principio de no confiscatoriedad) y al acceso a la justicia.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional con Subespecialidad en Asuntos Tributarios, Aduaneros e Indecopi (en adelante, Décimo Primer Juzgado Constitucional) con fecha 20 de noviembre de 2013, declaró inadmisible la demanda de amparo por considerar que la demandante obvió precisar si se encontraba en trámite en otra vía una demanda en la cual se solicite la nulidad de la Resolución 14935-5-2013 del Tribunal Fiscal, ni señaló cuáles serían las actuaciones administrativas mediante las cuales se le estaba exigiendo el pago de la deuda tributaria. En consecuencia, le concedió el plazo de tres días para que cumpla con subsanar los aspectos señalados.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional, con fecha 5 de diciembre de 2013, declaró improcedente la demanda por considerar que, en la demanda contenciosa administrativa, de fecha 21 de noviembre de 2013 (fojas 673 a 793), la demandante estaba cuestionando no solo la determinación de la deuda tributaria, sino, la Resolución 14935-5-2013 en su conjunto, lo cual incluye, a su entender, los intereses moratorios.

Con fecha 10 de junio de 2014, la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima declaró nula la resolución que dispuso la improcedencia de la demanda de amparo, por considerar que, más allá del petitorio formal de la demanda contencioso administrativa, se debía atender a su causa petendi, la cual estaba dirigida a buscar la nulidad de la Resolución 14935-5-2013 por contener infracciones administrativas, sin incluir cuestionamiento alguno respecto de los intereses moratorios. Por ello, consideró que no existía riesgo de sentencias contradictorias en el proceso contencioso administrativo y en el de amparo, puesto que, en este último, a diferencia del primero, se estaban cuestionando supuestas afectaciones a derechos de relevancia constitucional. En consecuencia, devolvió los autos a la instancia inferior para la correspondiente admisión a trámite. 

Con fecha 14 de julio de 2014, el Décimo Primer Juzgado Constitucional admitió a trámite la demanda. Mediante escritos de fecha 31 de julio y 19 de setiembre de ese mismo año, tanto la Sunat como el Ministerio de Economía y Finanzas, respectivamente, deducen la excepción de incompetencia y contestan la demanda. La Sunat indicó que, dado que la parte demandante ya había realizado el pago de la deuda incluyendo los intereses, no existiría necesidad de tutela urgente (fojas 1139). Mediante Resolución 11, de fecha 10 de setiembre de 2014 y Resolución 14, de fecha 20 de octubre de ese mismo año, el referido juzgado declaró infundadas ambas excepciones. Asimismo, con fecha 5 de diciembre de 2014, el Décimo Primer Juzgado Constitucional declaró la conclusión del proceso sin pronunciarse sobre el fondo por considerar que hubo sustracción de la pretensión planteada debido al pago de la deuda tributaria.

A su turno, la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, mediante Resolución 5, de fecha 5 de mayo de 2015, declara nula la sentencia apelada por considerar que la realización del pago de la deuda no supone el cese de la afectación invocada, ordenando al juzgado emitir una nueva resolución.

Con fecha 7 de diciembre de 2015, mediante Resolución 27, el Décimo Primer Juzgado Constitucional declaró fundada en parte la primera pretensión principal en el extremo referido a que la deuda tributaria no generó intereses moratorios desde el 20 de julio de 2000 hasta el 31 de marzo de 2007, es decir, desde el día siguiente a la fecha máxima en que la administración debió resolver la reclamación (fojas 2609). En cuanto a la segunda, tercera y cuarta pretensión principal, así como en lo referido a los intereses moratorios por el periodo comprendido desde el día siguiente a la fecha en que se debió emitir la Resolución 14935-5-2013, la demanda fue declara improcedente, mientras que la pretensión subordinada a las dos primeras pretensiones autónomas se declaró infundada. El juzgado consideró que los extremos no amparados en la sentencia, debían ser dilucidados en el proceso contencioso administrativo iniciado por la parte recurrente.

A su turno, la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, mediante Resolución 20, de fecha 21 de setiembre de 2016, confirmó la sentencia apelada en los extremos declarados improcedentes e infundados y, la revocó en el extremo que declaró fundada la primera pretensión principal, reformándola, la declaró infundada. Cabe destacar la defensa constitucional tributaria del maestro Alan Emilio Matos Barzola, quién participó de la defensa de los intereses del Estado frente a la defensa de la entidad bancaria.

¿Y qué consideró el Tribunal Constitucional?

 Desde una perspectiva objetiva, el Tribunal Constitucional advierte que, en abstracto, el proceso contencioso administrativo cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la parte demandante y darle tutela adecuada. Esto obedece a que, en su desarrollo, se pueden impugnar las conductas atribuíbles a la administración pública. En efecto, la acción contencioso administrativa, a la que se refiere el artículo 148 de la Constitución, tiene por finalidad el control, por parte del Poder Judicial, de las actuaciones de la administración. Al desarrollar esta labor, las autoridades jurisdiccionales velan por la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

De esta forma, no existía ningún tipo de impedimento para que Scotiabank impugne, en el proceso contencioso administrativo, la interpretación y aplicación del artículo 33 del Código Tributario que, en su momento, efectuó tanto la Sunat como el Tribunal Fiscal.

Cuando se trata de asuntos relacionados con sumas de dinero, el Tribunal Constitucional advierte que, en principio, esta clase de demandas no demuestran alguna situación que pueda generar un daño que no pueda ser reparable, y más aun cuando ello podía ser reclamado en la vía ordinaria, siendo que Scotiabank Perú S.A.A continúa en operaciones y que, de hecho, ha pagado la deuda tributaria con los intereses establecidos por la administración.

El Tribunal Constitucional resalta que Scotiabank SAA recurrió, de forma prematura, a la justicia constitucional. Si, en el desarrollo del proceso contencioso administrativo, se hubiese declarado la nulidad de la Resolución del Tribunal Fiscal N° 14935-5-2013, y del procedimiento en su totalidad, esta decisión también hubiera incidido en la determinación de los intereses. Por ello, no puede pretenderse emplear la justicia constitucional sobre asuntos -como los intereses de los tributos que bien pudieron ser controvertidos en la justicia ordinaria. 

Pero ¿y presunta vulneración del derecho al plazo razonable en sede administrativa que tanto pregonaban muchos individuos?

El Tribunal Constitucional destaca que, en el desarrollo del proceso contencioso tributario, la entidad recurrente no interpuso ninguno de los mecanismos que establece la ley para el cuestionamiento de la dilación a nivel administrativo. 

¿Qué mecanismos?

Dando cátedra, el Tribunal Constitucional indica que  el Código Tributario regula, en el artículo 115, el recurso de queja, el cual se presenta cuando, en el trámite del procedimiento contencioso tributario, existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Código Tributario, la ley de aduanas o las normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal. 

En el Fundamento 32 de la Sentencia resalta que la queja no se trata, ciertamente, de un recurso en sentido estricto, ya que su interposición no supone que la Administración se pronuncie sobre el fondo. Sin embargo, sí permite corregir las actuaciones administrativas o procedimientos que devienen en irregulares. Entre las actuaciones administrativas irregulares, dicho código ha establecido en forma específica que, cuando se trata del Tribunal Fiscal, cuando no resuelva el recurso de apelación en el plazo legal, procede la queja. El artículo 144 in fine dispone expresamente que "procede la formulación de la queja a que se refiere el artículo 155 cuando el Tribunal Fiscal, sin causa justificada, no resuelva dentro del plazo a que se refiere el primer párrafo del artículo 150". Es decir, si el Tribunal Fiscal excede el plazo de doce meses para resolver la apelación, el deudor tributario tiene expedita la vía de la queja para reclamar por la demora injustificada.

El trámite de esta queja (por motivo de la demora en resolver la apelación en el plazo legal) se encuentra desarrollada en el Decreto Supremo 136-2008-EF, que regula el procedimiento del recuso de queja contra el Tribunal Fiscal; y, según él se presenta ante el Ministerio de Economía y Finanzas y lo resuelve el ministro en veinte días hábiles, previo descargo del Tribunal Fiscal y previo informe de la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero, dependencia que pertenece al ministerio.

Entonces ¿en qué casos habría suspensión de intereses?

Recogiendo los argumentos del maestro Alan Emilio Matos Barzola respecto a la debida diligencia, el Tribunal Constitucional advierte que la suspensión de los intereses moratorios debe estar restringida únicamente para aquellos contribuyentes que, con diligencia, han interpuesto el recurso de queja, cuestionando precisamente el exceso de tiempo del Tribunal Fiscal en emitir su resolución en el plazo legal. En todo caso, aunque se podría sostener que no existe el deber de agotar la vía previa debido a que la administración no habría resuelto la controversia dentro del plazo establecido por la ley, lo cierto es que esto tampoco supone que, al interior de los respectivos procesos -sean administrativos o judiciales- los presuntos perjudicados no utilicen los respectivos mecanismos dispensados por la ley para cuestionar la conducta de las autoridades estatales.

Por tal sentido, el Tribunal Constitucional declaró IMPROCEDENTE la demanda de amparo.

La sentencia completa puede ser descargada en el siguiente enlace: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2021/00222-2017-AA.pdf